El plan que no alcanza

El Valle del Cauca lo ilustra con la precisión incómoda que solo dan los datos territoriales. El departamento tiene 42 municipios distribuidos en cinco subregiones: Pacífico, Norte, Centro, Sur y Área Metropolitana. De esos 42, solo 12 cuentan con oficinas de turismo formalmente constituidas, y apenas cinco Cali, Buga, Buenaventura, Cartago y Tuluá tienen personal dedicado exclusivamente al sector (MinCIT, 2022). Los otros treinta gestionan turismo entre otras funciones, sin presupuesto específico ni equipo técnico. El gasto departamental en el rubro permanece por debajo del 0,5% de la asignación total. La asimetría es estructural: el 62% de los visitantes se concentra en Cali, mientras la región del Pacífico capta apenas el 8% del gasto turístico departamental (Gobernación del Valle del Cauca, 2020; MinCIT, 2022).

Esto no es un problema del Valle del Cauca. Es la fotografía repetida de gran parte de Iberoamérica: recursos territoriales abundantes, capacidad institucional asimétrica, articulación pendiente. Y por debajo, una dependencia silenciosa de los ciclos electorales: cada cambio de gobierno departamental, municipal borra la memoria institucional y reinicia la agenda como si no hubiera pasado nada.

Hay excepciones que vale la pena nombrar. Costa Rica protege aproximadamente el 25% de su territorio bajo distintas categorías de conservación y lleva más de cuatro décadas operando una política turística que sobrevive a los presidentes, con el Instituto Costarricense de Turismo y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación articulando regulación y voluntariedad mediante el Certificado de Sostenibilidad Turística (Honey, 2018). Cataluña construyó su Plan Estratégico 2020 mediante procesos de deliberación con más de 8.000 actores y un Consell de Turisme i Ciutat con funciones de asesoría, monitoreo y propuesta (Dredge & Gyimóthy, 2015). En Colombia, Antioquia creó su Sistema Departamental de Turismo por ordenanza en 2016, con capacidad ejecutiva real, fondo mixto de promoción y una marca territorial consolidada. No son modelos perfectos. Comparten un rasgo: entendieron que el turismo no es un sector, es un sistema. Y los sistemas no se planifican; se aprenden.

Mintzberg (1994) lo había formulado con claridad incómoda hace tres décadas: los modelos de planificación lineal asumen que el futuro es prolongación predecible de las tendencias pasadas. Los territorios operan, en realidad, como sistemas socioecológicos complejos, donde la interdependencia de actores y la amenaza permanente de disrupciones hacen que las estructuras de mando rígidas fracasen repetidamente.

Gobernar lo que aún no ocurre

La gobernanza adaptativa no es un eslogan. Es un cambio de premisa. Donde antes se planificaba para certezas, ahora hay que decidir bajo incertidumbre. Donde antes mandaba el plan, ahora aprende el sistema. Donde antes la autoridad la tenía un solo actor, ahora se distribuye entre varios, con reglas que eviten que la distribución se convierta en parálisis.

En una reunión reciente con secretarios municipales de turismo del suroccidente colombiano, un funcionario lo formuló mejor que cualquier manual: “aquí no nos falta plan, lo que nos falta es saber qué hacer cuando el plan no sirve”. Esa frase, dicha entre cafés que enfriaban, contiene la pregunta entera del campo.

Lo que la gobernanza adaptativa exige es concreto. Primero, capacidad de codecisión: que sector público, privado y comunidades locales se sienten a decidir con las mismas reglas y los mismos datos. Segundo, aprendizaje en tiempo real: que las decisiones tengan retroalimentación trimestral y no quinquenal. Tercero, anticipación estratégica: que el sistema sepa identificar señales tempranas antes de que se conviertan en crisis. Tres exigencias simples de enunciar, difíciles de articular en territorios donde la coordinación intergubernamental sigue siendo, en muchos casos, una buena voluntad sin protocolo.

El problema, sin embargo, no es la falta de teoría. La prospectiva estratégica lleva más de tres décadas formalizada como campo, desde el trabajo de Godet (1993) sobre la anticipación como herramienta de acción hasta los enfoques contemporáneos de monitoreo distribuido. Lo que falta es traducción institucional: cómo convertir un escenario prospectivo en un protocolo vinculante, cómo pasar de “podría pasar tal cosa” a “si pasa esto, hacemos esto otro”. Esa traducción es la frontera real del campo, y allí se construye la diferencia entre un destino que decide a tiempo y uno que solo reacciona cuando ya no le queda margen.

Ese vacío motivó el desarrollo del Modelo Prospectivo de Gobernanza Turística Adaptativa (MOPGTA), validado con veintidós expertos nacionales e internacionales y orientado al horizonte 2034. Su intuición rectora es simple: una gobernanza territorial no se mide por lo bien que ejecuta lo planeado, sino por la rapidez con la que reconfigura sus reglas cuando el contexto cambia. Esa rapidez no se improvisa: hay que construirla. Y construirla supone aceptar algo que a muchos gestores les cuesta: el plan estratégico ya no puede ser el documento sagrado. Es una hipótesis de trabajo, una buena, sí, pero hipótesis al fin.

Datos que no llegan tarde

Un observatorio prospectivo digital no es un tablero más. Tampoco una plataforma de datos en abstracto. Es un instrumento con función específica: cerrar la brecha temporal entre lo que pasa en el territorio y lo que la institución decide hacer al respecto. Cuando esa brecha es de meses, el dato sirve para escribir un informe. Cuando es de semanas, sirve para corregir. Cuando es de días, sirve para anticipar.

La tecnología sin gobernanza es ruido. Lo hemos visto en la región: tableros llenos de gráficas que nadie consulta, contratos con consultoras internacionales que entregan modelos imposibles de mantener, aplicaciones turísticas que duran lo que dura el gobierno que las financió. La gobernanza sin tecnología, en cambio, es lentitud: mesas de diálogo que llegan a acuerdos cuando el problema ya cambió de forma. Una y otra fallan por la misma razón: están desacopladas.

El acoplamiento es la verdadera tarea técnica de los próximos años en Iberoamérica. No se trata de comprar más software ni de levantar más datos: se trata de diseñar las reglas que conectan el sensor con la decisión. Quién recibe la señal, en qué plazo, con qué umbral de activación, con qué obligación de respuesta vinculante. Eso es lo que convierte un observatorio en un instrumento de gobierno y no en una pieza decorativa. La diferencia entre uno y otro no la marca la calidad del dato; la marca la calidad de las reglas de uso que lo rodean.

Volvamos a la imagen del comienzo. La brújula no está rota; el norte se movió. Construir el acoplamiento no significa cambiar el instrumento, significa repensar el norte. Los tableros más sofisticados sirven de poco si la pregunta institucional sigue siendo la del decenio pasado.

Lo que no dicen los discursos

Iberoamérica produce buenos diagnósticos turísticos y mejores discursos. Lo que escasea son arquitecturas institucionales que aterricen los diagnósticos en decisiones, y los discursos en compromisos verificables. Las experiencias que sí construyeron esa capacidad Costa Rica con sus cuatro décadas de política sostenida, Cataluña con sus ocho mil actores deliberando, Antioquia con su Sistema Departamental ordenanzado no llegaron ahí por casualidad. Hubo política pública sostenida, técnica acumulada, observatorios reales, voluntad de medir y de dejarse medir. Nada que no podamos hacer.

La pregunta es si vamos a tener esa conversación entre nosotros gobernadores, ministros, oficinas de promoción, academia, comunidades o si vamos a seguir importando recetas a destiempo. Hay capacidad técnica latinoamericana suficiente para diseñar nuestros propios marcos. Lo que falta es la decisión de hacerlo y la paciencia política para sostenerlo más allá de un período.

El turismo del próximo decenio no se va a ganar con campañas más vistosas ni con presupuestos más grandes. Se va a ganar con destinos capaces de aprender. Y aprender, en términos institucionales, significa lo más simple y lo más difícil al mismo tiempo: aceptar que el plan de ayer ya no sirve, y empezar a construir el sistema de mañana antes de que llegue. ¿Quién, en su territorio, está dispuesto a empezar primero?

Autor: Julián Andrés Cruz Jaramillo

Doctor en Administración de Negocios (Universidad de San Buenaventura Cali, 2026), 

Investigador Asociado de Minciencias y docente de la Maestría en Administración de la Universidad del Valle Seccional Tuluá. 

Autor del Modelo Prospectivo de Gobernanza Turística Adaptativa (MOPGTA).